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韦森:切莫撑开腐败寻租的制度保护伞

本文来源于财经网 2012年08月16日 10:52 我要评论(0
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新《预算法修正案》中取消“央行经理国库”条款的相关问题,他认为这或导致中国国库制度一个重大和根本性的改变,也意味着一项重大政府管理体制变革

  编者按:中国《预算法修订案》公开征求意见虽然于月初结束,当时关于《预算法》的争议仍旧尚未结束。本次邀请韦森教授撰文专谈新《预算法修正案》中取消“央行经理国库”条款的相关问题,他认为这或导致中国国库制度一个重大和根本性的改变,也意味着一项重大政府管理体制变革。

  《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》自2012年7约6日向社会各界公开征求意见,一个月内,共收到修改意见33万多条,参与人数也高达19万多人。这既反映出当今中国全社会对修改此法的重视,也反应出国人对预算民主政治的渴望与期许。

  7月下旬,笔者与中南财经政法大学教授、全国人大代表叶青,全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪,天津财经大学首席教授李炜光,中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授,中央财经大学财经研究院院长王雍君教授,华东政法大学经济法学院院长吴弘教授,上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵教授、上海金融与法律研究院执行院长傅蔚岗研究员、聂日明研究员,以及中山大学政治与公共事务与管理学院院长马骏教授(书面交流与参与)等十几位长期关注这个问题的国内学者一起,举行了一个《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》(一下简称“二审稿”)专题讨论会,已经形成了几条基本共识,并已通过全国人大的官方渠道正式向人大法工委提出了对新《预算法修正案》逐条的具体修改意见。

  笔者这里不想全面的谈我们这些对这次《预算法修正案》的修改建议和意见,而仅就“二审稿”中第五十四条删去原《预算法》第四十八条“央行经理国库”条款所引发的相关问题,谈一点笔者个人的看法,而文中的任何观点和看法,均有笔者个人负责。

  改“央行经理国库”将是一项重大政府管理体制变革

  这次《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》中删除了现行预算法第四十八条第二款中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”。细读新《预算法》修正案这一系列新条款,我们发现,改变和取消现存的央行经理国库的制度,欲把国库收归到财政部独家管理,并随之把各级政府财政部门的几十万个“财政专户”合法化,进一步虚化人大对财政预算的批准、支配、监督和审理权,才是这次《预算法修正案(草案)二审稿》的核心和实质。

  这一《预算法修正案》若经人大常委会审议投票通过,将导致中国国库制度一个重大和根本性的改变。因此,自“二审稿”在全国人大网上挂出公开征求意见以来,在财政学界、经济学界、法学界、政治学界引起了广泛关注和热烈讨论。是否继续实行现行的“央行经理国库”制,是否坚持和完善央行经理的国库单一账户管理体制,则成了学界和社会各界集中讨论的一个焦点问题。

  了解这个问题沿革和内情的人会知道,财政部与央行关于到底是人民银行“经理国库”,还是代理“国库”,已经争论和争执数年了。将“经理”改为“代理”,表面上只是一字之差,在真正含义上乃至在实际体制安排上却大相径庭。“经理”具有主动性,“代理”具有被动性,“代理”即是把国家委托人民银行经理国库变为财政委托人民银行代理国库,这将改变现行国库管理中部门合作与监督制衡的关系。

  在这次《预算法》修正案的二审稿中,起草人巧妙的是不再执着于到底央行是“经理国库”(原《预算法》第四十八条第二款和1995年通过2003年修订的《中国人民银行法》第四条第八款写定下来的),还是“代理国库”,而是直接把原《预算法》第四十八条第二款删掉,代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”,同时增加了“各级政府财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”、“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”这样的条款。经过这样几个条款的综合修改,组合起来,起草人的目标非常明确,最终就是要改变现行的中国人民银行经理国库的制度,随之建立起一种财政部有对预算资金有绝对支配权、委托中国人民银行代理或者选择商业银行代理的中国国库管理的新体制。

  尤其值得注意的是,在新《预算法修正案》二审稿第五十一条中有提到:“有预算收入上缴义务的部门和单位,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财政专户”,与现行《预算法》第四十六条中的“有预算收入上缴任务的部门和单位,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库”表述相比,这一新的《预算法》修正案实际上把各级财政部门目前较普遍实行的几十万个“财政专户”给“明确化”从而使之“合法化”了。就此而论,新的《预算法》修正案的这些新的条款,应该被视作为新预算修正案对现行国库资金管理体制欲做的一些重大和实质性的修改,甚至牵涉到国家政府管理体制的重大改变。

  通过深入讨论和仔细研究,我们认为,相对于1994年通过《预算法》,《预算法修正案(草案二次审议稿)》在某些方面在形式上是有一定的进步的。譬如,在以下三个方面,就有一些形式上的改进:(一)明确规定各级政府、各部门、应当依法将所有政府收入全部列入预算,增强了政府预算的完整性;(二)在各级政府财政公开方面做了明确的规定;(三)是修正案规定预算的编制要更加细化。但是要看到的是,这些修改并不是实质性的进步。一方面虚化人大对各级政府财政部门预算的监督和制衡,另一方面改变甚至消解掉中国人民银行经理国库制从而排除掉央行的审核、监督和制约,才是这次预算法修正案要达到的实质性目的。

  首先,在落实宪法赋予人大的预算审查、批准与监督职能,强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用方面,这次《预算法修正案(二审稿)》并没有任何实质性的进步,甚至还有些倒退。尽管这一新的修正案二审稿在第三十九条保留了原预算法的“中央预算有全国人民代表大会审查和批准,地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准”这一原则性的条款,但是在一些具体措施方面,实际上是旨在弱化而不是在任何地方强化了人大对财政预算的监督。譬如,在中央与地方的财政体制改变、预算执行、预算调整的批准与监督,政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围界定,不同预算科目间预算资金的调剂使用权等等方面,这次《预算法修正案(二审稿)》均明确规定要授权给国务院来制定,还没有给予任何说明地删去了原预算法第六十九条“各级政府应当在每一预算年度内至少两次想本级人民代表大会或者起常务委员会作预算执行情况报告的”的条文。另一方面,在《预算法修正案(草案二次审议稿》第四十九条、第六十三条、第六十八条、第八十三条等,都对人大的赋权表述和规定严重不足,包括财政部门向人大提交的预算编制科目不够细化,预算审批与调整对行政部门赋权过大、虚置人大职责,预算监督过于强调财政部门的自律、而忽视人大对算监督的权力主体作用等等。

  一方面虚置了人大的监督制衡权力,另一方面又要剥夺乃至欲取消央行经理国库的合规性审核和监督职能,这样一来,若《预算法修正案(二审稿)》获人大常委投票通过,将导致各级政府财政部门实际上获得了预算资金既不受人大实质性的监督制衡,又不受央行国库的审核和监督的实际全部权力,从而使财政部门全权掌控的政府预算资金的收支、使用权,甚至连预算资金使用的监督也变为财政部内部的事了。这无疑将会为政府官员腐败尤其是那些直接掌握一些“财政专户”巨额资金存放权的财政官员的腐败寻租撑开了制度保护之伞,打开了绿灯常开的制度方便通道。这样的预算法修改,是进步?还是倒退?

  改“国库单一账户管理”为“国库单一账户体系管理”玄机

  原《预算法》第四十六条规定,“有预算收入上缴任务的部门和单位,必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库(以下简称国库),不得截留、占用、挪用或者拖欠。”在新的《预算法修正案(二审稿)》中,这一条款变成了第五十一条,规定“有预算收入上缴义务的部门和单位,应当依照法律、行政法规和国务院的规定,将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库(以下简称国库)和依法设立的财政专户,不得截留、占用、挪用或者拖欠。……前款规定的财政专户,是指对法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户体系管理。”

  与原来的第四十六条相比,这新五十一条,多了两个东西:(1)除了原来的国库单一账户外,多了“依法设立的财政专户”;(2)与原来的“国库单一账户管理”体制相比,这里多出来了一个“国库单一账户体系管理”。

  仅仅是在“国家金库”后加了“财政专户”和在“国库单一账户”后加了“体系”两个概念,却意味着中国政府国库体制的重大变化,蕴含着许多重大政府管理体制改变的玄机在其中。

  首先,将“财政专户”与“国库”相提并论,意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放,而不是只存储在中国人民银行一家,这实际上否定了央行“国库单一账户管理”管理体制。

  其次,“国库单一账户管理”与“国库单一账户体系管理”,是两个完全不同的概念,也意味着是两种完全不同的制度安排。后者实际上意味着,即使各级财政部门把各种“财政专户”里的巨额资金(目前有关方面统计,目前全国各种财政专户大约有18万个,专户内沉淀资金约3万亿元)存入各类商业银行,它们仍在“国库单一账户体系”之内。唯一的差别是政府财政资金已不再全部存放在央行经理的“国库单一账户”之内了!仅仅是两个字之差,却隐含着巨大的国家财政管理体制乃至国家政体的根本性改变。

  建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一,是实行国库单一账户制度,将政府全部收入和全部支出纳入这个唯一的存款账户,全部政府收入由纳税人的账户直接缴入国库单一账户;全部政府支出,则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。因此,在原则上讲,是不能在新《预算法》中写入“财政专户”、“国库账户体系”等这样的内容的,以避免政府部门以虚账户之名,行实账户之利。

  从中国国库制的演变历史来看,1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》第四十条,有明确规定:“国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。中央国库业务由中国人民银行经理。未设中国人民银行分支机构的地区,由中国人民银行商财政部后,委托有关银行办理”。

  在2002年由财政部和中国人民银行联合颁发关于印发《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》中第四条,也明确规定:“国库单一账户体系由下列银行账户构成:财政部在中国人民银行开设的国库单一账户(简称国库单一账户);财政部在商业银行开设的零余额账户(简称财政部零余额账户);财政部为预算单位在商业银行开设的零余额账户(简称预算单位零余额账户)”。这也清楚地界定了央行经理单一国库账户的法理地位,也实际上清楚地界定了“国库单一账户”含义和现实运作中各级财政部门在商业银行开设的收入汇缴账户、支付零余额账户、“特设账户”乃至“财政专户”的本质。

  当然我们也注意到,在2001颁布的这个试行办法的第四条中,开始出现了以下条款和概念:“财政部在商业银行开设的预算外资金财政专户(简称预算外资金专户);经国务院批准或国务院授权财政部批准为预算单位在商业银行开设的特殊专户(简称特设专户)。”现在,既然新的预算法要求所有政府财政收入都要纳入预算,那么,从逻辑上推理,也就没有为“预算外资金”设立“财政专户”的必要了,而应该顺理成章地把所有政府预算资金全部纳入央行经理的国库单一账户,而不是把专为先前的预算外资金所设立的临时的“财政专户”合法化,并相应地通过“国库单一账户体系”这个概念下把各种“财政专户”和“小金库”存储在个商业银行的做法也给制度化和合法化了,从而从根本上颠覆乃至最后消解掉中国人民银行经理的“国库单一账户管理”制度。

  瓦解“央行国库单一账户管理”体制弊端

  在新的《预算法修正案(二审稿)》中,增加了一个新的第五条,明确规定,“各级政府的全部收入和支出都应该纳入预算”。相应地,这一修正案也取消了原《预算法》第七十六条关于预算外收入的规定(即“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”),并在第三十二条再次明确规定:“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定,将所有政府收入全部列入预算,不得隐瞒、少列,也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据”。从理论上来说,将所有政府收入全部纳入预算,取消掉“预算外资金”项,这是一个很大的进步。然而,如果取消掉央行经理的“国库单一账户管理”制度,进而将各种“财政专户”合法化和制度化,这一理论上的进步将没有任何实际意义和实际效果。且非但不能减少政府官员因财政收支不受实质性约束和制衡所带来的腐败寻租问题,反而会可能导致这种腐败寻租的普遍化,且更难从制度上加以根治。

  为什么消解掉“央行国库单一账户管理”体制将会产生如此严重的后果?这要从两个方面来说。

  首先,央行国库作为政府财政收支的“总出纳”,对各级财政部门的政府预算资金的收支有着其他部门不可替代的审核、监督作用。在现行的中国政治体制下,尽管政府的预算资金的收支从理论上来说要由人大的批准与监督,在事后也有审计部门审计与监督,但是,央行国库与这两种“事前”和“事后”的监督不同的是“事中”或言“过程中”的监督,是人大监督和审计监督所不能替代的过程中的合规性审核和时时、事事、笔笔的监督。这种“央行国库”体制安排的精髓和要义在于:国库存放钱,但不能动用钱;财政支配钱,但必须符合规则和人大批准的预算规定,在具体存入和支出预算资金是要受到国库“出纳”的收支业务过程的审核和监督。

  在中国的现在政治制度下,中国的人大还不能像西方的议会那样对政府的财政预算有实际上的审批权和严密完善的监督制约机制,包括议会的公开论辩和国会预算办公室的实际批准。中国的各级财政部门实际上集预算编制、预算执行和预算监督为一体。在这种政府财政部门几乎没有多少实质性的制约与制衡的体制安排下,央行国库在其经理的政府预算收入的收纳、划分、留解、退付以及预算支出的拨付业务中的审核、监督和约束,就变得极其重要和必不可少了。

  在这样一个政府管理体制下,如果把原《预算法》中“央行经理中央国库”这一条款拿去,将会产生一些列问题。对此,中央财大王雍君教授最近曾提出,如若取消掉现行的央行经理国库制,“对于财政部门办理的每笔公款缴库和支付、存放与处置,央行国库将无法行使核实、监督和纠正之职责。原则上,人大和审计部门也可监督财政国库可能出现的差错甚至违规(腐败和舞弊的风险一直很高),但只有央行国库才具备完整的条件实施且在日常基础上进行一笔一笔的监督,由此,为守护好纳税人的钱包,央行经理的国库单一账户制度提供了一道极端紧要的防火墙机制”。王雍君教授的这一防火墙说,很有道理。在当今中国的现实中,恰恰是如此。据有关方面提供的资料,从2005年到2010年6月底,中国的各级国库发现、拒办和查处的商业银行的违法、违规以及误操作行为高达132万笔,涉及金额高达4,814亿元。这些数字恰恰说明央行国库的防火墙功能正在工作。若改掉央行经理的国库单一账户管理制度,如果消解掉了央行国库的合规性审核和监督职能,以后又谁来监督和审核这些违法、违规资金?我们十几万亿财政收入大国的政府财政资金的收支系统,还有什么确保其安全运行的防火墙?难道要全靠财政部门官员们的思想觉悟和道德自律?

  第二,除了央行经理国库对作为财政作为一个国家的“总账房先生”的每一笔财政收支提供一个时时、事事、笔笔的过程审核和随时监督,从而有对纳税人的钱的收纳、支出能,改变现行的央行国库经理制,也会产生许多重大的经济运行问题以及政治学和财政学中的许多理论和现实问题。在目前全国政府各种财政收入已高达十几万亿,各级政府的财政存款余额也在数万亿的情况下,如果央行不再经理国库单一账户,财政部和各级财政部门会(实际上已把)把各种“财政专户”做成实账户,且这些实账户的收支不再经过央行国库的单一账户流入流出,那么巨额财政存款通过竞价(利息)存放在个商业银行中,实际上使各级财政部门会用纳税人的钱去赚钱,去从商业银行赚取“高利息”,甚至去拿“回扣”,因而实际上会产生巨大的部门利益。因而,这不仅使纳税人的钱如何存放、如何使用无法监督、审计困难、制衡困难,而实际上是为各级政府和财政部门的官员腐败寻租提供了制度保护之伞,开设了合法通道,预留了巨大的空间、机会和可能。

  事实上,这已经不是我们学者门的纯粹理论推理和猜想,而是在现有体制下正在各地不断发生的事实。从1998年广东佛山市“5.18特大预算资金被盗案”(一个区财政局的预算科长盗窃预算资金1.56亿元,挪用270万元),到2010年江苏财政厅副厅长张美芳因涉嫌从商业银行吸储拿回扣受贿据说超过5000万元,再到财政部国库支付中心副主任张锐因“经济问题”被双规,乃至江西鄱阳县财政局一个股长李华波挪用9400万元的财政专户资金去境外赌博案例,等等,这些案例都说明,在现有的财政体制下,尤其是各种“财政专户”不经央行国库单一账户而收入、存储和支出,已经造成了诸多体制性的漏洞,而这些体制性“漏洞”,也实际上意味着给了各级政府中实际掌握着财权的官员腐败寻租的机会和可能。由此我们也可以认为,目前一些政府官员的腐败寻租大案要案不断发生、贪腐金额动不动就数千万、上亿甚至几十亿元,是有着深层的体制和制度原因的,而在现有的财政体制中人民银行国库单一账户外的大量“财政专户”的存在,应该是其中的一个主要原因。

  据有关方面不完全统计,到目前为止,全国各地和各级政府财政部门的财政专户大约有18万户,户内沉淀资金大约有3万亿元,数量约与国库余额相当。那么,现在的问题是,这近二十万“财政专户”的3万亿的巨额资金,都存放在哪里了?又有多少官员合法与不合法、明里或暗里从各商业银行拿到“吸储”回扣?全国又有多少张美芳之类的官员还没有被发现?

  到这里,我们也可以理解为什么财政部门的一些官员和专家无论如何坚持要在新《预算法修正案》中要取消央行经理国库制和把财政专户合法化了。人们不禁要问:这里面有多大的和多少人的“个人利益”在其中?

  概言之,如果把央行经理国库单一账户管理的职能消解掉,同时在“国库单一账户体系”的名号下把各种财政专户合法化,以后会逐渐演变成这样一个中国的“国库体制”:各级政府财政部门直接与商业银行发生关系,通过在各商业银行之间来竞价(“竞息”)来开设“财政专户”和存储“预算资金”,而直接掌管着每一笔资金支配权的财政部门的官员又可以从中个人寻租和拿回扣,而人民银行的“国库单一账户”的库款规模将逐渐萎缩,最后完全退出“国库单一账户体系”。这样的“国库体制”安排,本质上就是让财政部门拿着纳税人的钱去(商业银行)赚钱(利息),甚至让掌握着各种财政预算资金支配权的官员去为个人牟利。无疑这将严重损害纳税人利益,撑开政府官员腐败寻租的制度保护之伞,导致社会公平正义的尽失,最后必将导致政府官员腐败寻租的普遍化。

  正是考虑到这一点,全国各地许多能看出《预算法修正案(二审稿)》修改细节的专家和学者,马上意识到了删掉原《预算法》第四十六条第二款“央行经理国库”这一修改的重大意义和严重性,纷纷呼吁立法机关要保留中国人民银行经理国库的体制,并进一步确立和完善以央行国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度,保证政府的预算资金在央行国库的统一收付和监控下安全、完整和高效地运行,从根本制度上堵塞政府官员腐败寻租的财政资金收支渠道。

  故此,我们认为,坚持和完善央行经理的国库单一账户收付制度,是事关我们国家政府体制运行最基本和最重要的制度保障之一,只能加强、完善而使之更加规范化,决不能取消和有任何削弱。

  改变“央行经理的国库单一账户管理制”影响

  我们已经知道,取消或消弱现行的央行经理的国库单一账户管理制度,在“国库单一账户体系”的名义下将各级财政部门的数十万个财政账户合法化,实际上是允许是让财政部门官员可以拿着纳税人的钱去赚钱。这将严重损害纳税人利益,撑开政府官员腐败寻租的制度保护伞,导致社会公平正义的缺失,最后必然导致政府官员腐败寻租的普遍化。除了这一想见的结果外,如果取消或改变目前的央行经理国库制,也会对政府宏观政策的制定和实施产生一些预想不到的影响。

  首先,从宏观经济上看,如果像这次《预算法修正案(二审稿)》第五十一条、五十四条、五十五条以及五十六条所预设那样一方面将各种财政专户合法化,另一方面又允许各级财政部门将各种财政专户的沉淀资金不必存入人民银行的“国库单一账户”,而是可以通过竞价(利息率)的方式存放在各商业银行,这也会导致政府财政政策和货币政策的调控方向和协调机制的紊乱。

  1995年通过并于2003年修订的《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条明确规定:“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。这是一项重大的基本制度安排,实际上限制了政府不得用增发钞票来弥补自己的财政赤字,也从根本制度上设定和规范了了政府宏观政策中财政政策和货币政策正常作用渠道。根据这一《银行法》第四条第八款和原《预算法》第四十八条第二款所设定得“央行经理国库”这一制度安排,国库资金存在放央行账户,是其资产负债表的重要组成部分,因而国库资金的变动,又会直接影响基础货币供应。当国库资金大幅上收并存放在央行账户上时,会减少经济体中的流动性。当各级财政部门年底财政突击花钱时,又会造成市场流动性的阶段性扩张,并实际上导致每年年初一二月份流动性激增。就此而论,即使在现存政府体制安排下,财政政策也会对货币政策不时产生周期性的冲击与扰动。

  但是,在纯粹和理想的央行国库单一账户的管理体制下,因为国库资金流入和周期性的使用在央行均有监控和记录,央行会考虑市场流动性状况、节假日、财政年底突击花钱的周期等情况,决定如何用公开市场操作和商业银行存款法定准备金率来调控流动性。现在,如果这一新的《预算法修正案》通过了,以后如果央行不再经理以国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度,财政部和地方财政部门随即可把“国库资金”存放在各个商业银行之中,并有权单独决定国库资金使用的时间和金额,那么,这将对央行的对基础货币的调控产生随机的干扰,从而使央行实际上无法再监控并调节经济体内的流动性。

  具体说来,如果取消了央行国库单一账户为基础的政府预算资金的集中收付制度,各级财政部门自设几十万个财政专户,就会使数万亿的财政资金流到商业银行,而商业银行又会马上将其放贷出去,通过货币供给的乘数机制,增加货币供给,致使央行无法实施任何有效的货币政策和调控政策。这样一来,央行的货币政策就会完全失灵、扭曲甚至最终无效。这是取消央行经理国库制可能带来的第一个方面的经济影响。

  第二,最近财政部的有关专家曾在媒体上撰文,坚持认为具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政,而不能是其他。由此这些专家还认为,如果以央行国库以制衡监督的名义,来参与预算资金的管理,结果会是扯皮、低效,协商成本高,等等。这些坚持要改央行经理国库制为代理制的专家还认为,在现行经理制下,财政资金拨付过程中,需要走央行的审批程序,需要他们相关负责领导签字通过,这往往会减缓财政资金下达的速度。这应该说是代表了财政部门的一些主要想法。另外,也有一些不怎么明白财政和央行国库管理之争真相和实质问题的个别专家提出甚至怀疑央行经理国库制的效率问题,这亦是天真可笑的。国库的钱,是纳税人的钱,花得爽不爽,不是财政工作的核心,花得对不对、是否用在了当用的地方,是否用到了由人民代表大会审议批准政府预算所指定的地方和项目,真正地花在了纳税人身上,这才是最重要的和首先要考虑的。央行国库作为政府预算资金的“出纳”,其重要的职能和功能是确保监督财政部门作为政府的“会计”把预算资金用到了该用的地方,准确无误地支付到了由人大批准了的政府财政预算所规定的支出项目,这是确保政府体制正常运行的一项基本制度安排,而效率问题,是非常次要的。

  再说,在目前的互联网技术和通讯技术条件下,央行国库和财政部门的任何信息沟通,乃至财政资金收支指令的发出和审核,都可以做到是即时的。尤其是考虑到近年来人民银行与商业银行已建成了成熟、稳定的清算、信息及网络系统,各项财政收入或拨款已完全能做到实时到账,在几秒钟之内就可以到达企业或老百姓的帐户。在此现代互联网技术条件下,说实行央行国库“单一账户管理”就没有效率,也是说不过去的,更不符合事实。

  基于上述考虑,我们认为,在加强人大对政府预算收支的审定、监督乃至审计的同时,要加强央行经理国库作用,保留、改善并强化现行的央行经理国库体制,这才有利于中国未来的法治民主政治的建设。这是事关我们国家长治久安和民族命运的一项基本制度安排,希望我们的立法机关和我们的人大常委们能够认识到这个问题的关键性和重要性,在讨论和审议新的《预算法修正案(二审稿)》时,一定要保留原来《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”千万不能让我们这个有十几万亿元财政收入大国的政府管理纳税人的“钱袋子”的“会计功能”和“出纳功能”集中交并与财政部门一家。不然,我们这个国家将来会出大事。

  构建“财政经理国库制”的法理基础之缺失

  从上面的分析中,我们已经清楚地看出,将各级政府财政部门的几十万个财政专户合法化,改变中国人民银行经理的“国库单一账户”管理制度为财政部实际经理的“国库单一账户体系”管理制,随之在财政部门对“各级国库库款具有绝对支配权”(第五十四条第三款)前提下使人民银行变成只是与其他商业银行一样的代理经营财政“国库单一账户体系”一部分的一家银行,才是这次预算法修订所要达到的根本性和实质性目的。现在看来,《预算法修正案(二审稿)》起草单位要达致这样的中国国库制度的实质性改变,将是整个政府管理体制的重大变革。目前看来,这种改变至少还缺少法律制度基础,且会引起建立在《中华人民共和国宪法》为基础上的相关法律体系的冲突和紊乱。

  从法理上来说,现有央行经理国库是合理、合宪的。在现有的宪法和人大体制下,在公共财政与财务管理领域,2004年《宪法》,1995年的《银行法》以及原来的《预算法》,实际上都赋予了财政部门与央行以“平等责任主体”的地位:两者平等地向人大和国务院负责任。这同时也意味着:作为平等的责任主体,在规定“国库库款的支配权级政府财政部门”的条款下要求“央行(国库)向财政部门负责”在法理上无法成立。现在,新的《预算法修正案(二审稿)》要把原《预算法》第四十八条第二款“央行经理国库”拿去,那么,这就要求要么把央行国库撤销,要么央行国库向财政部门负责,这在法理上是不通的,即使勉强通过,也将是这次预算法修订的重大倒退。

  从现有的法律制度体系上来看,1995年制定和2003年修订的《银行法》第四条第八款对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”,而1989年《中华人民共和国国家金库条例实施细则》则具体规定了“央行经理国库”的具体的制度安排。另外,1995年由国务院颁发的《预算法实施条例》第四十条,也是这样来定义国库的:“国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。中央国库业务由中国人民银行经理。……地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。……未设中国人民银行分支机构的地区,由上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后,委托有关银行办理。”这些都是国库设置在中国人民银行内的法律依据。

  如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去,随之含糊其辞地只讲国库,而不讲央行国库,也必然使这一新的《预算法修正案》与这多部现有的法律、法规相矛盾和冲突。

  值得注意的是,在财政部与中国人民银行2001年共同颁布下发的《财政国库管理制度改革试点方案》第三部分“财政国库管理制度改革的主要内容”的第一条第一款,也非常明确且具体地规定了如下内容:

  “(1)财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,按收入和支出设置分类账,收入账按预算科目进行明细核算,支出账按资金使用性质设立分账册。

  (2)财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户;在商业银行为预算单位开设零余额账户。

  (3)财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户,按收入和支出设置分类账。

  (4)财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。

  (5)经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户(以下简称特设专户)。”

  在具体规定了以上这五条之后,这一《财政国库管理制度改革试点方案》还明确地强调说明:“建立国库单一账户体系后,相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。”

  这里规定得多么清楚和明确呀!对中国国库体制的改革方向,又规定得多么具体?既然现在政府的全部收入都要纳入了预算,且随之取消了“预算外资金”这一项,那么应该顺理成章且自然而然地应将所有的“预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理”,这才符合法理和对现存国家诸多法律法规所设定的央行国库制的基本制度架构。

  根据以上诸法律、法规对央行国库的规定和界说,以及根据国务院、财政部和央行共同制定的法律法规之前所要致力构建的国库体制,在新的《预算法修正案(二审稿)》第五十四条删去原预算法地四十八条第二款央行经理国库的内容,显然是不合适的,除非同时修改《中华人民共和国银行法》、《国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》,以及财政部和央行共同颁发的《财政国库管理制度改革试点方案》等数部法律、法规。

  概言之,取消央行经理国库制,将“财政专户”写入新的预算法,从而用“国库单一账户体系管理”取代央行“国库单一账户管理”,这一些暗含的“改制”的组合拳,实质上是旨在颠覆现存的央行经理的国库单一账户管理体制,把财政部门之外部实质的和技术的监督和制衡机制全部拆卸掉,把财政部门的利益合法化。如果这一新的预算法通过,将会导致政府财政资金的日常收支不再受到央行国库的任何合规性审核以及实质性的监督和制衡,其直接结果自然是使各级财政部获得对全国十几万亿政府预算资金的绝对支配权,而随之亦把各级财政部门的预算收支活动的监督也变成财政部内部的事。很显然,如果这一新的《预算法修正案》通过,财政部的行政自由裁量权将无限地放大,将会为一些实际掌握十几万亿元财政预算资金收支支配权的任意存放到任何商业银行从中收高息,拿回扣撑开了制度保护之伞,也从而将会打开政府官员普遍腐败寻租的潘多拉盒子。

  超越财政与央行的部门权益之争

  综合以上分析,我们已经清楚看出,改变现行的中国人民银行经理国库的制度,使数十万个“财政专户”合法化,才是这《预算法修正案(二审稿)》的真正目的和实质性指向。如果这一新的《预算法修正案》通过,就可以把央行的“经理国库”的职能会逐渐全部拿掉,并演变生成一个“财政经理国库”的国库管理新体制,使各级和各地财政部门的“财政专户”成为事实上的“国库”的主体。这才是这次修改预算法的最核心和最根本性问题。

  正是因为这一点,我们这些学者呼吁,除非对这一“二审稿”的以上条款做重大修改,全国人大常委不能、也不应该让这样的《预算法》通过。要修正和颁布新的《预算法》,不但不能让新的预算法删去原预算法的第四十八条第二款“央行经理国库”这一条款,而且要设专门条款,强化和明确中国人民银行经理国库的专门职能,建立起中国人民银行经理各级国库的单一账户管理制,并将“预算单位的所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理”。我们也建议,人大和国务院在具体修订未来的《预算法实施条例》时,可考虑把财政部与中国人民银行2001年共同颁布下发的《财政国库管理制度改革试点方案》第三部分“财政国库管理制度改革的主要内容”的第一条第一款关于央行国库单一账户的5条细则写入《预算法实施条例》。

  当然,维护、加强、完善现行的央行经理国库制,动了一些人的“奶酪”。对于一些财政部门的官员来说,他们可能有这样的推理:在中国目前的经济社会体制下,许多政府部门的行为都“市场化操作”了,包括地方政府的土地出让金征收和使用,以及一些财政支出拨付到个行政部门和国有企事业单位后,他们都是市场化运作了,不但吧财政拨来的款存入了各商业银行,而且还有的去买基金,甚至“去炒股”。事实上,也许多政府部门、公共机构乃至国有企事业单位也在拿着公家的钱和理论上全民所有的资产、资金、资源进行市场运作和赚钱发财。既然其他国有部门都如此,为什么就不允许我们财政部门的政府公务员用沉淀在各种财政专户中的资金去赚取利息?这难道是公正的?

  如果是这样推理,就牵涉到中国政治体制的许多深层次和根本性问题了。但是,我们现在只能说,财政部作为掌管纳税人钱袋子的政府财权管家,是如何也不能拿纳税人的钱去赚钱,更不能像张美芳那样拿着应该归入国库单一账户的钱去为自己去牟利。这应该是社会正义的底线。于是,这里就变成了这样一个问题:在目前的政治体制下,财政部门的官员到底遵从央行国库单一账户管理体制将“库款”存储在人民银行中不赚息、不牟私利从而守住社会正义的这条底线?还是与其他政府部门、公共机构乃至国有企业的一些官员和高管运用自己所掌控的资金、资本、资源从房地产和资本市场上进行运作并从中获取高收入和自利的实际“寻租行为”去进行攀比?

  话说回来,如果政府的财政部门的预算收支行为都“市场化运作”了,都去寻求部门“利润最大化”和个人利益最大化了,我们又将形成一个什么样的国家和政府?又将会有一个什么样的财政部?这难道不是未来中国政治体制改革和法治民主建设所有解决的最根本性问题?

  到这里,我们不得不说,我们这些学者和书生,并不想也根本不愿意参与央行和财政部部门体制安排和权益之争,而完全是基于对我们整个国家和社会的长久发展考虑而呼喊和做上述建言的。我们认为,如果原《预算法》第四十八条第二款被拿掉,从而改变现行的“央行经理国库”制度框架下以“国库单一账户”为基础的政府预算资金的集中收付制度,或将“央行经理国库制”改为“央行代理国库制”,这将从根本上改变中国政府管理体制,形成一个财政收入、支出、存储乃至监督等诸多功能为融入自己一身而不受任何实质性监督、制衡、约束的“超级财政部”,从而对中国的未来的经济社会发展产生诸多重大影响。因此,我们认为,这个条款保留不保留,不仅仅是央行与财政部权力和利益之争问题,而是我们国家政体的重大和基本制度安排之选择。我们这些学者,对央行没有什么偏好,对财政部也没有任何成见和意见,我们完全是出于对国家的命运和民族的未来发展的重大体制问题而向全国人大常委会建言的。

  另外,我们这些学者和书生,也真正呼吁并希望数万乃至数十万财税部门的官员和政府公务员们,能为我们民族的命运和国家的未来长远发展计,有像希腊神话中尤利西斯与海妖的故事那样的船长让水手绑住自己征税、花钱和为个人牟利的冲动的觉悟,理解并支持构建中国法治民主政制和堵塞腐败寻租渠道的基础性制度建设,包括央行国库制的建设和完善。用正义的和良序的法律制度保护了我们的国家,也从而就保护自己。

  当今中国社会已经走到一个何去何从的十字路口上。未来中国,是走向一个现代民主法治国家,还是走向一个没有任何内部实质性权力制衡且政府官员腐败寻租普遍化的高度集权体制?坚持并完善中国人民银行经理的国库单一账户管理体制与否,应该是竖立在这个十字路口前的一块重要路标。来源:FT中文网  

【作者:韦森 】 (编辑:陈君)
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