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刘熀松:率先在新公务员队伍中建立财产收入申报公示制度

本文来源于财经网 2012年09月28日 10:50 我要评论(0
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率先在新公务员队伍中建立财产收入公示制度正是遵循了渐进改革、增量改革的指导思想

  近期,陕西省安监局局长杨达才“手表门”事件再次引发公众的强烈呼声,公众强烈要求建立官员财产收入公示制度。本文就此问题进行探讨。全文分四个部分。第一部分说明官员财产收入公示制度是许多国家的反腐利器。第二部分简要回顾我国建立官员财产收入公示制度的历史。第三部分分析建立官员财产收入公示制度的阻力。第四部分呼吁尽快建立官员财产收入公示制度。

  一、官员财产收入公示制度是反腐利器

  改革开放以后,我国社会经济取得了巨大进步,过去33年中国经济连续保持了年均9.9%的增速,创造了世界经济史的奇迹,举世嘱目。但官员腐败问题始终是我国社会经济发展的一大忧患,党和国家领导人多次表示,官员腐败问题关系到党和国家的生死存亡,普通百姓对官员腐败更是深恶痛绝。可以说,当前社会经济矛盾的根源大都和官员腐败有关。如果解决了官员腐败问题,那么绝大多数的社会经济矛盾都可自然化解,社会的公平正义感将大大提高,国民的凝聚力将大大提高,政治稳定度、社会稳定度、社会和谐度也将大大提高。

  为了解决官员腐败问题,我国出台了很多措施,但是腐败问题依然比较严重。很多有识之士建议我国实施官员财产收入公示制度,最大限度地解决腐败问题。

  官员财产收入公示制度,要求官员定期申报其财产、收入,并向全社会公示,接受全民的监督。一旦公众发现该官员的申报不实、或者其消费水平和其财产收入水平不符,即可质疑举报,有关部门可介入调查,依法处理。国外的实践证明,该制度确实促进了公权力的规范运行,起到了反腐的作用,是反腐的利器,被誉为"终极反腐工具"。

  该制度的雏形最早出现于瑞典。1766年瑞典开放政府记录,允许公民查询官员的财产和纳税状况。后来,许多国家建立了这一制度。

  1978年,美国国会通过了《政府行为道德法》,明确规定行政、司法、立法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况,并按规定程序提交财产状况的书面报告。1985年又通过《众议院议员和雇员道德准则》,对众议员及雇员的家庭财产申报作了更为详细的规定。

  1984年,日本中曾根内阁成员实施财产公示制度,1992年,又通过了国会议员财产公开的相关法律。目前,日本官员财产公示制度已形成比较完善的体系。

  1981年韩国出台了财产申报制度,但实施了非公开原则,不公之于众。因此,反腐的效果甚微,腐败甚至越演越烈。20世纪80年代成为韩国历史上腐败最为猖獗的时期。频频出现的楼房倒塌、桥梁断裂等建筑工程质量事件,多是那个时期的建设项目。1993年,韩国实施金融实名制,实施公职人员财产收入公示制度,惩治了大大小小五千多名贪赃枉法的政府官员,其中包括一大批达官显要。此后,韩国官员腐败问题大大减少。

  2005年越南颁布了第一个反腐败法,要求政府官员及其亲属公布资产数额。2008年俄罗斯通过了《反腐败法》。《反腐败法》要求,国家公务员应公开申报其本人及其配偶、子女的收入、房产、资产和收入情况。2012年2月,媒体报道,印度总理要求所有部长公示个人财产。

  目前,世界上已有近100个国家和地区实行财产收入公示制度。

  二、我国建立官员财产收入申报公示制度的历史回顾

  在我国,要求官员财产公示的呼声已经持续了25年。早在1987年,时任全国人大常委会秘书长的王汉斌明确建议"我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题,需在其他有关法律中研究解决。"1988年,国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。1994年,全国人大常委会正式将财产申报法列入立法规划。1995年,中办、国办印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2000年3月31日,实施存款实名制。2001年,中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》。但这些制度都只要求官员申报其财产和收入,并不要公示。事实证明,这些制度收效并不大,它有点类似于1981年韩国建立官员资产收入申报制度以后的情形。

  其后,很多人建议建立官员财产收入公示制度。2006年以来,全国人大代表韩德云连续七次提出书面建议,建议建立官员财产收入公示制度。

  2008年1月国家统计局原局长李成瑞、北大教授巩献田等50多位退休高官和学者联名,向全国人大、全国政协提出"关于尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书"。

  2009年7月20日,《学习时报》刊登了刘日的文章,建议新后备干部和新提拔干部率先公布财产,作为推进官员财产公示制度的突破口。

  2010年2月28日,温家宝总理说,从长远看应该实行政府领导人财产公开制度。

  2009年以后,我国不少地区也开始了官员财产收入申报公示制度的试点。

  2009年1月1日起新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产公示制度,后因2010年8月,该区的纪委书记吴伟平病逝而停顿。

  2009年春节后浙江慈溪市在内部公示了700多名干部的财产。

  2010年9月,宁夏青铜峡市在内网上公示了新提拔干部的财产收入情况。

  从2010年起,江苏无锡市北塘区要求新任副科职干部在所在单位公示财产,主动接受监督。

  2012年8月1日起,江苏淮安对市、县两级拟提拔乡(科)级以上干部全部实行财产申报并在内网公示。

  2012年8月27日,《新华日报》报道,江苏徐州贾汪区600名科级干部的家底悉数在外网公示。

  2012年9月13日《第一财经日报》报道,广东顺德规定,自明年起,凡拟新提拔为副科级以上干部,一律须先接受审计调查,并向公众公开家庭财产等信息。

  2012年9月16日,媒体报道,广东表态要研究制定广东省领导干部家庭财产申报公示制度。

  其它一些地区也进行了类似的试点。从我国的实践可以看出,我国现在已经建立了官员的财产收入申报制度,但公示制度还没有建立起来,个别地区正在积极试点建立这一制度。

  三、建立官员财产收入公示制度的阻力

  为什么在提出建立官员财产申报制度这一问题25年后,公示制度还没有建立起来呢?其原因不外有二:

  第一、绝大多数官员反对实施这一制度。有调查显示,97%的官员对建立财产收入公示制度持反对意见。官员财产收入公示制度,会触动很多官员的既得利益。有些官员的灰色收入、黑色收入一旦曝光,不仅财产将被没收,甚至可能面临牢狱之灾,所以,这些官员坚决抵制和反对建立这一制度。为此,他们找出种种理由,如"个人隐私论"。认为官员的财产属于个人隐私,不应对社会公开。由于官员掌握着公权力,所以官员的财产状况就不再属于个人隐私,官员财产的隐私权应当服从公众的知情权,这是国际上早已在法理和实践上解决了的问题。公职人员隐私权必须让位于公共利益,已是法学家的共识。所以要求官员公开财产,并不侵犯其隐私权。"个人隐私论"不过是个借口,真正的原因是有些官员从内心恐惧财产收入公示制度,从而反对这一制度的建立。

  要求"新提拔干部"率先公示其财产收入的建议也遭到了冷遇。原因在于:1)哪个官员认为自己不是"新提拔干部"的候选人呢?2)"新提拔干部"都是同僚中的优秀分子,他们的财产收入又怎么会少呢?让他们率先公示他们又如何愿意呢?3)如果每个人都不愿意,官员又到那里去选拔呢?有没有一大群清廉的后备干部队伍呢?阻力依然很大,操作性依然很小。

  第二、最高层忧心该制度可能带来负面影响。回顾当今被揭露被抓的贪官,百万级已成常态,千万级以上也经常出现,因此,一旦将官员财产收入统统公之于众,会不会引起震动?会不会带来负面影响?会不会影响社会稳定?对此,大家心里都没底。最高层顾忌到这一点,不愿强推这一制度。

  现任官员普遍反对和高层忧心实施这一制度可能带来负面影响,是实施官员财产收入公示制度的两大阻力。正因为此,我国至今仍然没有在面上实施官员财产收入公示制度,只有些许试点。

  四、建议率先在新公务员队伍中建立财产收入申报公示制度

  必须清醒地认识到,实行官员财产收入公示制度有可能带来一定的负面影响,但是如果长期不实行这一制度,不能有效解决官员腐败问题,那么,风险将更大。

  面对这一两难局面,笔者认为,既要认识到建立官员财产收入公示制度是大势所趋,是我国遏制官员腐败的利器,也要充分认识到建立官员财产收入公示制度的现实困难。

  这需要寻找到一种办法,这一办法既能稳步推进官员财产收入公示制度,又能将这一制度初期的政治风险降到最低,让推出这一制度的阻力降到最小,需要由点及面,先易后难,稳步推进。建议率先在新公务员队伍中建立财产收入申报公示制度。具体建议:

  1)由中纪委、中组部联合设立"中国(新)公务员财产收入申报公示网站"。之所以加上"(新)",一来表示目前专门针对新公务员。而来暗示,到一定时间后,该制度会向面上推广,届时"新"字会取消。

  2)设定一个时间点(比如2013年1月1日),要求在这一时间点之后的新进公务员必须在成为公务员前一定时间内(比如说1个月)在中纪委和中组部指定的网站上公布本人及家庭成员的财产和收入情况,而且承诺每年必须更新。如果不同意这样做,他可以选择其他行业,不能进入公务员队伍。

  3)申报公示的财产包括但不限于房地产、公司股权、存款、现金、股票、股票保证金、基金、期货仓位及保证金,珠宝、名牌手表、名牌衣服、私人汽车、私人游艇、私人飞机、黄金、白银、名画、高尔夫球员证、股东及一定金额以上的资产明细等等。申报公示的收入是指所有的收入,包括任职收入、财产性收入、演讲收入、课题收入、礼金收入等等。

  4)所有的人(包括记者)都可以到到该网站上查询、质疑某个公务员的财产收入情况,发现问题(比如谎报瞒报、比如其消费水平和其申报公示的内容严重不符)后,可以立即举报。各级纪委、监察部门接到举报后,即进行调查处理。

  5)在实施这一制度一段时间(比如1年)之后,将其扩展到事业单位、国有企业。

  6)在实施这一制度更长一段时间(比如5年)之后,将其扩展到"新提拔干部"群体。

  7)在实施这一制度若干时间后,适时推广到所有公务员群体。

  实施这一制度后,建议同时实施廉洁官员退休奖励制度,即对那些在任上没有腐败问题的官员,退(离)休时给予一次性廉洁奖励金,奖励金额以原先年收入的10倍为宜,也即增发10年工资作为廉洁奖励金。

  实施这一制度的同时,并不废止当前的一系列的反腐败的政策,发现一起,依然查处一起。

  五、率先在新公务员队伍中建立财产收入申报公示制度的好处

  中国经济改革能有今天的成功,相当程度上得益于渐进改革战略、增量改革战略。由于存量改革的难度很大,面临的阻力很大,而增量起初大多属于相对边缘的部分,增量改革的难度、社会影响和面临的阻力都不会很大,因此增量改革更易于起步,也更容易实现突破。随着增量的发展和成长,旧有存量则日渐减少、消退,最后改革取得成功。率先在新公务员队伍中建立财产收入公示制度正是遵循了渐进改革、增量改革的指导思想。

  这一制度是战略性制度,是一个润物细无声的制度,是一剂刚开始作用不大、但后劲威力无比的中药。假定当前公务员22岁参加工作,60岁退休,在机关工作的年限不会超过38年。那么最坏的情形是,这一制度实施19年后,约50%的官员将公示其财产收入。实施38年后,所有的官员都将公示其财产收入。实际上,情形不会这么糟糕,在实施这一制度若干年后,在官员群体中公开财产的比例达到一定数值之后,完全可以向全面推开。笔者预计,这一制度最多实施15年后,所有的官员都将公示其财产收入。届时,官员腐败将失去生存的土壤,社会公平正义问题将得到相当程度地缓解。要知道,我们已就这一制度讨论了25年。

  这一制度安排是最能为当前各个利益主体接受的、影响最小、符合中国国情、符合中国发展阶段、又不涉及政治体制改革、能产生实效的、渐进的制度。

  首先看现任官员。这一制度安排会对现任官员起到震慑作用,但毕竟这一制度安排暂时完全涉及不到现任官员,因此,现任官员不会强烈反对这一制度安排。

  再看最高层。由于这一制度暂时不涉及现任官员,因此,也就不用担心强制性要求现任官员公示其财产收入后,可能引发的社会震荡或政治风险。

  其次看新进公务员。新进公务员大多刚刚离开校园,工作时间不长,身上没有历史包袱,财产收入也较少,他们不必也不会担心公示,会接受这样的制度安排。这样,从入职开始,这些公务员就能养成清廉的习惯。由于申报公示财产收入是成为公务员的前提条件,因此,那些不愿意申报公示其财产收入的人,不愿意主动接受公众监督的人完全可以选择不进入公务员队伍,这也在源头上阻止了那些奉行"升官发财"、"千里做官职只为财"的人进入公务员队伍。这一制度一定程度上也会给"公务员热"降温。

  再看公众。这一制度解决了公众的最大关切,因此,将得到绝大多数公众的拥护。曾经有一项网络调查,结果是网络调查中90.1%民众支持对官员财产收入进行公示。显然公示官员财产收入是人民群众最大的关切之一。率先在新公务员队伍中建立财产收入制度将是我国官员财产申报公示制度的一个重大突破,因此,建立这一制度,对公众来讲,他们看到了党和国家解决腐败问题的决心,看到了全面推行官员财产申报公示制度的曙光,绝大多数人会拥护这一制度。

  可能有一部分公众依然认为,为什么不马上在现任官员中实行财产收入申报制度?对于这一疑问,必须用历史的、务实的、直面现实的态度来回答。为了建立这一制度,我们已经讨论了25年了。试想,如果当时就率先在新公务员队伍中建立起了这一制度,现在的情况又是如何呢?这些当年的新公务员早就廉洁地走上了各个重要的岗位,现在官员的腐败问题还会这么严重吗?因此,与其在一步到位的愿望和阻力如山的现实中间停滞不前,不如退一步从各方面都能接受的方案做起。与其在过高的标准上难于举步,不如看准方向后,先出发再说。与其继续坐而论道,争论不休,不如现在就实行各方都能接受的方案。这一制度安排放弃了一日建成罗马的目标,改成在若干年内逐步建成的目标。这一制度放弃了疾风暴雨,改行了细雨润物无声。

  再者,这一制度安排和原先的反腐制度并行不悖,并不矛盾,但最大限度地保证了新进公务员的清廉,为公务员队伍输送了新鲜血液。

  同时,这一制度并不排斥将来针对现任公务员可能推出的各种反腐制度。

  总之,这一制度安排是最能为当前各个利益主体接受的、影响最小、符合中国国情、符合中国发展阶段、又不涉及政治体制改革、能产生实效的、渐进的制度。由于这一制度能为各方所接受,建议尽快实行。

  刘熀松就职于上海社科院经济所

【作者:刘熀松 】 (编辑:陈君)
关键字: 刘熀松
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