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范必:公共管理现代化难在哪里?

本文来源于财经网 2016-02-02 09:57:15 我要评论(0
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范必/文

新中国成立不久我国就建立了计划经济体制,直到1992年才明确市场化改革方向。本世纪初,我国宣布初步建立社会主义市场经济体制。回顾这段历史,我们的政府作为公共事务管理者,在市场经济条件下履职的时间还不长,大约只有十几年,公共管理水平与国家治理体系和治理能力现代化的要求尚有差距。

构建现代公共管理体系,首先需要公职人员价值取向的现代化。在一个传统社会,即便人们穿上西装,用上最先进的的电器,也不等于实现了现代化。现代社会最核心的标志是人的现代化,特别是人的思想观念的现代化。公共管理的现代化,最关键的是需要一批有现代管理意识的公职人员。

改革开放以来公职人员队伍专业化、知识化水平有了很大提高。但也要看到,这种提高主要表现在专业技术知识和学历水平上,相当数量的公职人员还没有完全掌握公共管理的核心价值,也缺少相应的职业训练。比如,在对待权力来源问题上,很多公职人员不知道公权来源于私权的让渡,其直接后果是公权高高在上,公权干涉私权现象普遍。再者就是缺少契约精神,有些地方出现“新官不理旧帐”,官员们全然不知政府的“法人代表”换了,债权债务依旧要执行。虽然当今世界各国的政治体制、经济体制各有不同,但从事公共服务的公职人员则有相对一致的价值观和行为准则,如权力有限、契约精神,等等。没有形成这样的价值取向,很难说他们符合现代国家治理的要求。

现代公共管理也是一项专业技术性很强的工作。公职人员仅有为人民服务的热情和愿望还难以胜任公共服务的需要。在公共政策的提议、决策、执行、修正的整个流程中,都需要从业者具备较强的专业技能。很多国家制定公共政策的一项基本工作是计算投入产出,如政府新出台一项政策,需要多少预算、多少人力,公共资金投入后能够带来多少社会效益,都要有全面的论证。但在我国,这种基于科学计算后制定的政策还比较少。比如,每年政府都会出台很多价格补贴政策,这些补贴的收效与公共资金的支出是否对等,很难见到严谨的研究报告。很多新出台的政策是基于领导机关典型调查和个案调查得出的结论,而不是源于证据力更强的抽样调查和普查。

在公共政策的执行中,大量公共管理活动体现为以批代管、以审代管。主管部门更愿意进行事前审批,而不是将主要精力放在技术含量更高的事中事后监管上。如环评审批是很多新上建设项目的前置审批事项,往往需要很长的时间。项目投产后,环境执法离不开在线监测、实时监控、样本分析等技术手段。监管部门必须拿出有说服力的检测依据才能行使执法权,这就需要较高的技术手段和专业力量,很多基层环保部门还难以胜任。

一个高效的现代公共管理体系,政策制定者应当具备运用经济学、政治学、统计学、财政学和相关专业技术学科的理论和知识制定政策方案的能力。政策执行者也应当以专业技术人员为主。遗憾的是,在公职人员的遴选中,比较偏重基层工作经历、实际工作经验,对公共管理理论和专业技术能力的要求则放在次要位置。

现代公共管理还需要符合市场化改革的方向。我国经济体制改革的方向是单一的市场经济体制,而不是计划与市场并存的双重体制。但在实际经济生活中,很多领域计划与市场并存的双重体制现象十分明显。不少政府部门在开展经济和社会管理中也习惯于使得用计划方法。比如,近年来各部门提出要分解下达的指标越来越多;在固定资产投资、资源出让领域按生产环节进行的审批有增无减;在PPP项目中,政府部门与非公企业不能按对等的权利义务关系签订协议,由此带来了盲目决策、行政低效率、寻租机会增多等诸多问题。

基于市场经济的现代公共管理体系,关键是要分清政府与市场的界限。对于市场可以自行调节的领域应当完全放给市场,政府只对市场失灵的领域进行干预。在很多传统体制认为是自然垄断、必须国有国营的行业,随着理论和技术的进步,也可以引入市场机制。如电网、油气管网、城市水电气管网等,都可以进行网运分开、放开竞争性业务的改革。在这些领域,政府只对自然垄断环节进行监管,其它业务都可以允许多元投资主体和市场主体进入。因此,现代公共管理一定是严格约束政府权力界限的管理体制,而政府在有限的权力范围内必须做到尽职履责。

假如把国家的公共管理体系比作计算机系统,这个系统必须有底层设计,好比先有Windows、安卓这样的操作系统,然后才能在上面运行各种软件。而我国的公共管理体系是在没有完成符合市场经济的底层设计情况下,就开始在上面运行各“政策软件”。因此,推进国家治理体系和治理能力现代化,必须在公共管理的底层设计和具体公共政策构建两个方面开展工作,难免与传统计划体制和双重体制发生碰撞。无疑,这是中国现代国家治理的难点所在。

【作者:范必 (编辑:lvqiang)
关键字: 公共管理 现代化
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