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战后中国台湾地区的改革:置之死地而后生的抉择

本文来源于东方早报·上海经济评论 2016-03-18 08:13:34 我要评论(0
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历史经验表明,改革能否顺利实施、能否取得预期效果,所采取的方法与推进方式至关重要。国务院发展研究中心2013年招标课题“改革方法论研究——基于古今中外经典改革案例的视角”课题组基于对商鞅变法、王安石变法、张居正变法、戊戌变法、清末新政、战后中国台湾地区改革以及上世纪80年代撒切尔改革、里根改革、戈尔巴乔夫改革等古今中外经典改革案例的系统分析,摸索出一些有关改革方法论的重要结论。包括:方法论是改革成功与否的关键所在,改革成功至少要具备由最高领导者亲自挂帅、形成上下共识 “两大条件”;改革需要把握好既要有魄力、又要有凝聚力,既要有定力、又要有辐射力,既要有毅力、又要有驱动力“三大平衡”;改革要处理好政府与市场、国企与民企、政府与国民、中央与地方“四大关系”;改革需要做好理论、舆论、组织、干部、方案 “五大准备”。

3月1日,我们已刊登了课题组的一部分文章,这期,我们继续刊登中国台湾地区改革,上世纪80年代撒切尔改革、里根改革、戈尔巴乔夫改革以及古今中外经典改革案例的改革方法论探究等文章,以飨读者。

1949年国民党全线溃败退守台湾地区,此后四十年,台湾当局在政治上实施“白色恐怖”,但在经济上走出了一条创新发展之路。

改革取得良好成效的关键

站在改革方法论的视角,战后台湾地区实施的改革取得显著成效的关键因素有:

(一)改革在论证中择路

1945年10月台湾光复后,国民政府将日本据台50年间创办的全部产业收回,除将占总土地面积73%的土地收归公有外,还接收日企987家,并将其中的494家分别以国营、国省合营、省营、县(市)营四种方式改造为公营事业。由此,台湾当局不仅持有大量土地,还建立了庞大的覆盖金融、工矿、机械、电力、交通运输等所有关键领域的公营事业体系。上世纪50年代,公营事业工业产值在工业总产值占比一直保持在50%以上。

基于公营事业的广泛存在,并在稳定动荡的经济局势过程中发挥了积极作用,1952年底至1954年中,围绕着台湾地区未来的经济发展路线是继续沿用国民政府在大陆时期采用的“计划经济模式”,发挥公营事业的经济主体地位,还是全面反思失败教训、积极推进市场化改革、鼓励并扶植民营事业发展,台湾政届、学界展开激烈论战。

改革最大的反对力量来自国民党内,他们以孙中山先生民生主义中的“节制私人资本,发展国家资本”原则为依据,指出台湾经日本50年殖民统治,公营事业发展远超民营,应利用这些基础,继续沿用计划经济体制,进一步加强公营事业,使一切资源易于集中掌握,争取最大的效益,而自由经济、民营化则是对三民主义的背叛,一旦推进民营化,国民党将失去对台湾经济的整体控制,进而危及在台湾的统治。

主导改革的一派则认为,台湾资源匮乏,须振兴实业以实现经济的长足发展,而首要一点应深刻检讨国民政府时期特别是抗战胜利后“敌产国营化”的政策失误,以计划式的自由经济(有政府干预的市场经济制度)彻底取代计划经济,建立公营、民营同时发展的混合经济体制,充分动员民力,激发民众发展意识。

在关于改革路径是“自由经济还是计划经济、公营事业还是民营事业”持续两年多的大辩论中,岛内政界、学界、民众均深入参与其中,此次财经大辩论促使台湾官方和民间对国民政府时期实行多年的计划经济和公营事业进行全面的反思与检讨。1953年台湾当局以“用四大公营公司(台泥、台纸、工矿、农林)的股票及土地债券与地主换地,再将置换出来的土地无息出售给佃农”的方式完成台湾第一次土地改革,正式拉开公营事业民营化序幕。

(二)改革方案的科学制定与有效执行

构建科学、可行的改革方案并有效执行,是决定改革成败的关键因素。回溯历史,虽同为国民党政权,同以三民主义为建设纲领,但国民政府时期推出的以“民生”为导向的多项改革方案,大多未触及实质利益格局,最终流于形式,对社会经济未产生任何实际效果。但迁抵台湾后,国民党当局陆续推出的改革方案都得到切实的实施。形成这种差异的原因很多,最为重要的一个因素在于,迁台后国民党政府决策层构成发生显著变化,从而使改革方案的制定与推进打开全新局面。

1.技术官僚成为决策主体

在台湾地区政治行政体制中,具有鲜明经济理性和高度专业效能的技术官僚群体逐渐取得相对突出的地位,并在越来越大的程度上主导着经济发展的政策与战略。

南京国民政府时期政府内部不乏拥有名校留学背景的高级官员,但大多未能像台湾地区的技术官僚们在推进改革和经济建设中发挥突出的正面作用,究其原因,一是国民政府时期战争不断,“革命精英”和“军事精英”主要掌控政权,处于行政部门的技术官僚偏离决策核心,往往以“幕僚”身份出现,而以胡适、翁文灏、王云五等人为代表的民国学者从政派大多由蒋介石钦点空降高位,虽学识渊博,但缺乏执政经验并在关键决策点上都出现过严重失误。二是国民政府时期大部分技术官僚出身地主及官僚资本家家庭,属于既得利益者或利益相关人。

对比南京国民政府时期,以尹仲容、李国鼎、孙运璇等为代表的一批技术官僚之所以能够在经济建设过程中发挥出巨大作用,基于以下几个因素:

第一,绝大多数技术官僚为陆籍人士,在台湾地区无任何既得利益。1949年国民党抵台前后,因台湾光复后日籍人士全部迁离、日本奴化教育下的台湾民众受教育程度不高、二二八事变后台湾本土社会精英锐减且被边缘化,曾出现过短暂的人才缺失现象,但随着原本散居在全国各地的一批高素质、高学历的技术精英集聚台湾,人才问题得到迅速缓解,许多陆籍专业人士被吸收进入政府机构。政府官员在台湾本土无任何既得利益,通常被认为是台湾地区改革顺利推进的决定性因素。

第二,技术官僚在政策制定上拥有自主权大幅提升。自1950年代起,受过高等教育、拥有海外留学背景的技术精英已在台湾政坛的核心决策层占大部分席位。就其愿意:其一,蒋介石对大陆失败教训反思后,对专业领域的技术官僚给予充分尊重和授权,“幕僚”从幕后走向台前;其二,1952年开始的国民党改造工作,逐步改变过去的“以党代政”,而将党务系统逐渐隔离在政策决策特别是经济决策之外,行政官僚决策自主权大幅提升;其三,随着台湾当局基本政策路线由政治军事本位向经济发展本位转换、国民党政权的日益巩固、政府工作及公共决策的日益专业化、台湾稳定和发展的现实需要,使技术官僚的作用较党工、军人官僚的作用更为凸显;其四,战后台湾地区在政治、军事、经济上都极度依赖美国,而技术官僚以经济实用主义理念、利益中立的地位、专业化和技术化的工作作风及欧美教育背景,迅速赢得美国的支持与认可,并在协调美援问题上,发挥出重要作用,这也是技术官僚得以重用的外部因素。

2.“超部会”机构主导改革

国民政府时期,许多法令、政策虽已正式颁布,但由于缺乏有效的运行机制及监管程序,受利益集团及政治博弈的阻碍,往往得不到切实执行和落实。但在台湾地区这种现象则很鲜见,台湾当局与国民政府在机构设置上的显著不同之处在于,台湾当局一直依靠一个制定和推行整体和部门经济发展计划的、具有“超部会”性质的中枢机构来推动经济的发展,从而确保发展规划、经济政策制定的科学性并得到切实执行。从图1可看到,从最早期的生管会、美援会到后来的经安会、经合会、经设会、经建会,这些经济设计及审议机构虽多次改组、几易其名,职责定位上也是时收时放,但始终存在一个经济中枢机构,承担统筹规划经济布局、审议政策方案、协调各部门工作的职能。

这些机构具有如下特点:其一,主要负责人大多由“行政院”院长兼任,成员则包括台湾各主要部门的负责人,决策上更具权威性,机构内部的制衡机制也减少因部门间利益博弈对政策出台造成的阻碍;其二,机构内部人员构成上,既有拥有决策权的政府官员,也有人数众多的各领域的技术专家及幕僚,在决策上往往采用“多方咨商,少数决策”的模式,在提高决策的科学性、可执行性的同时也确保了决策效率;其三,台湾地区经济发展的两位灵魂人物——尹仲容和李国鼎,相继担任重要领导职务,他们的经济思想、改革思路以这些中枢机构为平台得以顺利推行。1949-1989年,台湾地区有序推进公营事业民营化改革、外汇贸易改革、财税体制改革,并取得瞩目成果,在此过程中,这些超越部门的经济决策中枢机构发挥了不可替代的作用。

3.智库及顾问机构深入参与

以“行政院”科技顾问组、中国农村复兴联合会(简称农复会)为代表的智库及顾问机构,以其专业的学术背景、突出的人才优势、较为灵活的机构运行机制、独立的决策体制等特点,分别在不同领域的改革的不同阶段发挥着不可替代的作用。

第一阶段:改革实施前。具体表现为:通过对前瞻性问题开展研究,从理论上探索改革的方向及路径;就改革的相关专题,开展广泛的学术讨论,并以自身机构及专家本人的影响力,带动改革共识在政府、民间、学界的达成,在全社会范围内营造出良好的改革氛围;积极参与相应领域改革方案的讨论与设计,影响改革的最终走向和实施思路。如1949年7月成立的台湾省自治研究会,主要成员由地方自治领域的专家学者和每一县市了解地方实际情形的人员组成,历时4个月10天,讨论完成《台湾省实施县市地方自治通则草案》初稿,为推进地方自治改革提供重要参考。

第二阶段:改革实施过程中。表现为:为改革方案的顺利推进和落实提供全程的智力支持;配合政府协调各方关系,进而减小改革阻力;深入开展调查研究,及时反馈改革效果,并提出改革方案的修正建议;补充政府改革过程中的功能缺失。最具代表性的是农复会在台湾地区土地改革和现代农业建设过程中的发挥的作用,战后台湾地区行政体系架构中存在许多缺陷,尤其农林部门面临资金不足、人员缺失但任务繁重等问题,农复会作为中美联合机构,拥有一批农业专家,并在人事、预算上保持独立,该机构在台湾农村改革中,不但提供技术支持,还在资金、人员上对农林机构予以充分配合,弥补了政府作用的盲点,成为改革实施的重要辅助机构。

第三阶段:改革完成后。表现为:改革经验教训的总结及改革成果的宣传与推广。如台湾第一次土地改革结束后,农复会多次在联合国粮农会议、世界银行农业专题会议等颇具影响力的国际会议上宣传台湾地区土地改革的经验、农业发展的成果,多次以学术机构的身份邀请越南、菲律宾等国赴台参观访问,并举办土地改革培训班,由此扩大台湾地区在农业领域的影响力。

除岛内智库及顾问机构在改革中发挥积极作用以外,台湾当局还以国际会议、项目合作等形式,搭建平台吸收海外学者献计献策。1972年台湾当局提出“借重学者专家的建言,以制定应付当局政策的参考”,筹建建设研究会以联络海外学人研讨经济建设。建设研究会每年召开一次,每次均由上百位国际学者参会,他们与岛内学者及政府官员,讨论台湾地区发展过程中面临的问题及应对策略。在建设研究会上,海外学者曾多次提出有价值的、颇具前瞻性的改革方案。旅美学者刘大中,正是通过参加建设研究会讨论并而被吸纳成为1968年赋税改革的领导者。

(三)改革突破口的正确选择

总的来看,战后台湾地区撬动经济全局的改革突破口是1950年代的第一次土地改革,为经济起飞奠定了基础。

1945-1969年,台湾地区处于农业培养工业阶段,1960年代工业扩张、1970年代经济起飞,都以农业发展为基础,土地改革则是农村生产力水平得到很大程度提高的最大动因。通过图2可直观看到土地改革是如何对台湾工业化扩张产生影响的:

第一,通过“三七五减租、公地放领、耕者有其田”三个步骤,原来的佃农、半自耕农、雇农开始拥有自己的土地,自耕农逐渐成为农村社会主体,租佃减少且拥有土地自主经营权后,农民收入得到整体性提升,1949-1972年,农民收入增加了81%。农民们将其所增加的收入的四分之一用于改善他们的生活条件,四分之三用作生产性投入,农民生活、生产消费都有大幅提升,有效拉动工商业发展。第二,土地改革后,农民拥有土地自主经营权,生产积极性空前高涨,而农复会及各级农林部门积极在农村推广农业知识和技术,提高农业机械化、现代化水平,耕地得到进一步的改良、耕作效率提高。由此粮食与经济作物的单位面积产量都有显著提高,农业对工业生产的原料供给能力进一步提升。第三,随着农业生产力的逐年提高,农村剩余劳动力开始出现并流入城市,从农业转移进入工商业生产,成为相对廉价的劳动力。第四,在实施“耕者有其田”阶段,台湾当局用日本殖民时期的四大公营公司(台泥、台纸、工矿、农林)的股票及实物土地债券与地主换地,再将置换出来的土地无息出售给佃农,据估计,由于土地改革而产生的财产转移,相当于1952年台湾GNP13%。在此过程中,原本冻结在土地上的资本,因土地所有权转换而得到释放,一部分资本直接转换成公营公司股票,进入工商业,一些地主也因此成为工商业主。

台湾地区1950年代的土地改革不但改变了农村的生产管理和社会阶层布局,整个社会经济关系都随之发生变迁。土地改革释放出来的生产要素,为工商业发展提供非常关键的市场需求、原材料、劳动力供给及原始资本积累,推动台湾地区从农业社会向工业社会的过渡。

  

改革的方法论启示

台湾地区的改革是特定历史条件下的特定事件,很多成功的经验是不可照搬和复制的,但从一般方法论角度可得到如下启示:

(一)改革应对过去失败经验进行彻底反思,不走回头路

1950年2月6日,阎锡山在“中央纪念周”上表示国民党从大陆败退是源于“失去民心”。回顾历史,国民党政府在1945年战后五年内,“在敌产国营化中失去私营企业家的支持,在货币改革中失去城市居民的支持,在土地改革中失去农民的支持”,最终在大陆全线溃败。迁台以后,国民党当局即提出“人民至上,民生第一”的治台方针,对历史失败教训的全面检讨和彻底反思,并在短期内陆续推出改革措施:以开展公营事业民营化、扶植私营工商业发展,来激发经济活力;以推行多种政策组合遏制通货膨胀,来稳定物价水平;以分阶段的、温和的土地改革模式,来逐步满足农民的土地诉求。这些改革措施所取得的积极成效,最终成为国民党政权在“二二八事件”后民怨四起的台湾地区得以立足并巩固政权的重要前提。

(二)改革应以不断推出阶段性成果来树立公众对全面改革的信心

1950年代初,在社会公众对改革方向是“计划经济还是自由经济,公营事业还是民营事业”不断的摇摆和质疑时,第一次土地改革后,农村生产力得到进一步的释放和激发,农民收入、粮食产量都有显著增加,工商业主也从中获益,土地改革取得的初步成效使台湾民众重树对政府的信心,也进一步促使民众、学界在短时间内认可主政者的全面改革思路,最终达成实行有计划的市场经济、扶植民营事业发展的改革共识,由此也确定了日后台湾地区经济发展的方向和基本路线,为后续改革措施的顺利推进铺平道路。

(三)改革应注重以市场手段引导不同利益群体,降低改革成本

改革的本质就是对利益关系的重新调整,如果在调整利益格局过程中出现策略性失当则会对改革全局引发破坏性后果。战后台湾地区改革则有效避免了这一问题。例如在1950年代土地改革过程中,台湾当局实施以公营公司股票和土地债券赎买的方式,将地主手中的土地置换出来,再将土地统一分配给农民。一方面农民获得了土地,另一方面还将地主原本禁锢在土地上的资本释放出来,并有效引导这些资本投入到工商业领域。这种借助市场手段来推进改革的方式,在保证改革过程平稳的同时,也将改革成本降至最低。■

 国务院发展研究中心2013年招标课题“改革方法论研究——基于古今中外经典改革案例的视角”课题组

  (课题负责人:魏加宁,课题协调人:王莹莹,课题组成员:陈爱茹、匡贤明、李文钊、梁琦、朱太辉、江晓成、刘祥东、甘顺利、彭旋、赵伟欣、姜启舟,报告执笔:王莹莹)

(编辑:songshaohui)
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