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范必:供给约束突围之路

本文来源于财经网 2016-07-04 13:14:01 我要评论(0
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范必/文

供给侧结构性改革要靠改革的办法解决供给侧矛盾和结构性问题,改革的方向无疑是建立和完善社会主义市场经济体制,使市场在资源配置中起决定性作用。在实践中可以考虑采取以下思路和措施。

对双重体制说“不”

理论上经济体制一般只分为计划经济体制和市场经济体制。然而在这样的二分法下,无法对我国很多企业和地方政府的行为进行解释。比如,大量国有企业经过股份制改造,在治理结构上符合现代企业制度,各种交易、投资活动都是按市场规则进行,也没有部门向他们下达计划指标,看上去已经市场化。但是他们往往不以投资回报为经营目的,在行业产能过剩的情况下仍然扩大投资,这种现象又完全不符合市场规律。

事实上,在计划体制和市场体制外还存在双重体制,如价格双轨制。经过长期演化,双重体制在我国已形成一种稳固的体制类型和普遍的制度安排,往往带来宏观调控失灵、市场信号多元、企业行为短期化等问题。在这种体制下,企业一只眼睛盯着市场,一只眼睛盯着政府,交易成本增加、寻租现象滋生、不公平现象增多,损害了公共福利,降低了整个国民经济的效率。前苏联、东欧都肯定并试验过双重体制,试图在计划体制中引入市场机制,甚至模拟市场,结果是以失败告终。这是值得我们警惕的。

在供给侧结构性改革中,计划体制、双重体制普遍存在于土地、劳动、资本、油气、电力等生产要素领域,以及科技、教育、医疗等服务领域。由于行政主管部门、国有经济等在体制内有较大的话语权,在改革中并不一定都向市场化方向推进,也有可能加强支配地位,存在着巩固双重体制或向计划体制方向转变的可能。党的十八届三中全会决定,发挥市场在资源配置中的决定性作用。这进一步明确了中国改革的方向不是计划与市场结合的双重体制,更不是计划体制,而是社会主义制度下单一的市场经济体制。

从体制亚型角度分析

由于现有体制的分类方法过于粗泛,不足以解释很多政府和企业的行为,难以支撑计划体制、双重体制向市场体制转型。为了对体制本身作更深入的解构,可以引入“体制亚型”的分析方法。体制亚型是指在同一组织制度下,因局部结构差异导致不同特征的体制类型。区分体制亚型的主要标准是,不同制度安排对企业生产产品的产量、价格、生产方向和生产规模的影响程度和影响方式。按照这种分型标准,计划体制的亚型可以包括:直接计划、间接计划。市场经济体制的亚型可以包括:完全竞争市场、垄断、垄断竞争、寡头垄断。双重体制亚型可以包括:影子计划1、垄断计划2、外生计划3、差别管理4。

供给侧结构性改革不应抽象地坚持市场化方向,而是应当具体为体制亚型的市场化转型。首先,分析现有体制是属于计划体制或双重体制的某一种亚型;其次,明确改革目标是建立市场体制中的哪一种亚型;然后,建立从计划体制亚型或市场体制亚型向市场体制亚型的改革路径。

1.政府对国有企业的干预、考核。虽然没有直接下达指令性计划,但这些考核相当于计划目标。

2.有些行业是传统计划经济中实行指令性计划管理的领域,改革后在形式上转变为企业,其运行机制并未得到根本改革。这一体制兼具市场经济中垄断行业和计划体制下计划管理的特征。

3.传统的计划手段都是对价格、产量、效益等经济指标作出安排。近年来在经济指标之外,又对企业增加了环保、节能、减排、减碳等方面的指标要求。这些指标同指令性计划指标一样层层分解下达,对企业的经济行为形成约束。

4.对不同所有制企业、不同先进程度的企业或不同产品实施有差异的管理方式,体现在价格上即价格双轨制。

从“点式改革”到“链式改革”

供给侧结构性改革与以往从众多领域的改革一样,会受到条块分割体制的束缚。长期以来,在研究制定政策、提出改革方案时,往往是“条条”(行业、行政隶属关系)提部门的政策,“块块”(地方行政区)提地方的政策,国有企业提自己的改革方案。改革对象与改革主体同构,难以触动既得利益。供给侧各产业环节往往是多头管理,改革方案在中央和地方、政府和国企间反复博弈,部门之间、地方之间互相扯皮,不易达成共识。这种从条块自身利益出发推进的改革,可以看作是“点式改革”,“点”与“点”之间没有形成一种有效的改革步骤协调机制,局部改革与全局改革缺少统筹。近年来,为解决某个经济领域中的突出矛盾,形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案的难度越来越大。

推进供给侧结构性改革应当超越条块分割和部门、地方、国企利益的局限研究制订改革方案。分析供求关系矛盾可以发现,所有的矛盾都可以放在产业链中进行考察,这些矛盾的根源往往不在交易本身,而是源于产业链上下游的环节。比如煤电矛盾,问题看似发生在电力交易环节,其根源则要追溯到电力体制、铁路运力体制、煤炭矿权制度等领域。如果要解决煤电矛盾,必须制定覆盖上下游多个部门、地方、国企的系统性改革方案,这是传统“点式改革”无法做到的。

现代产业的竞争已经从单个企业的竞争扩展到了产业链的竞争。博弈论认为,个体效益最大化未必能带来整体效益最大化。具体到产业链,各利益主体基于自身最优利益提出的改革方案未必是符合全产业链利益的最优选择。比如,行业主管部门从自身利益出发提出的改革方案,往往出现“以批代管”、“以审代管”的现象,增加了交易成本,带来全产业链的效率损失。又比如,一些行业中出现的供求矛盾,往往是由于上游或下游的非竞争性制度安排造成的(如价格双轨制),这时上下游的改革参与者提出的方案可以是市场化改革方案,也可能是非市场化方案,这要看哪一个更有利于方案提出者。

存在供给约束的地方,供给侧往往是不完全市场产业链。除上面谈到的煤电矛盾外,油气供求矛盾、企业融资成本过高、优质教育医疗资源不足等,其上游大都有一个或几个环节处于计划体制或双重体制。每一个环节的体制又可以划分为不同的体制亚型,构成了一个多重体制亚型的复合体。(图1)

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图1:多重体制构亚型复合体示意图

供给侧结构性改革就是要将供给侧的不完全市场产业链改造为市场化产业链,将产业链中的某一个环节从计划体制或双重体制的某一个亚型改造为市场体制的某一个亚型。改革要从政府和企业两方面着手。在政府层面,主要是取消指标控制、减少或取消行政审批、放开价格、计划内与计划外并轨。在企业层面,主要是建立和完善现代企业制度,提高企业的自我约束能力。(图2)

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推进供给侧结构性改革的建议

虽然我国不再实行高度集中的计划管理,但在各个部门,尤其是与生产要素领域有关的地方,计划管理方式仍在运行,计划与市场并存的现象还很普遍。供给侧改革必须触及这些改革难点,由于改革涉及的利益主体更为多元,只有在矛盾的关键点上“切上一刀”,才能真正做到壮士断腕,将改革推向深入。

第一,取消造成供给约束的计划指标。与计划经济时期不同,当前计划管理的特点不是高度集中,而是分散在各部门、各地方,应当抓紧作一次全面清理。一是清理土地计划、贷款规模计划、发电量计划、城市人口计划等计划管理方式。对可以取消的计划指标坚决取消,有些一时难以取消的计划可以先转变为指导性计划。二是重新审视各种约束性指标分解下达情况。落实约束性指标要考虑地方实际情况,做到几上几下、上下结合、综合平衡。三是对必须保留的计划指标和约束性指标,要引入第三方监督,防止出现部门自定指标、自己落实、自我监督的局面,以增加指标的权威性和公信力。

第二,清理造成供给约束的审批事项。长期以来,行政审批制度的改革在横向分权与集权、纵向放权与收权之间徘徊,供给侧改革应当从根本上改变这种循环。对所有市场主体能够自主决定的事项一律取消审批,而不仅仅是下放或分散审批权限。只有这样,才能激发市场活力、从根本上解放生产力。比如,金融产品的发行应以注册制为主,尽量放开审批;房地产开发的产业链上,从购地到最后商品房成交,一般要经过200多道审批程序,极大地增加了交易成本,可以大为简化。

第三,大幅度放开供给侧市场准入。供给侧各产业领域的经营许可应面向所有的企业和居民实行无差别准入,特别是在产业集中度比较高的土地、能源等领域,应取消各种形式的特许经营、国营贸易(有特殊安全和技术要求的除外,如核电运营),保证各类所有制经济依法平等地使用生产要素、公开公平公正地参与市场竞争。

第四,加大对网络型垄断行业的改革和监管。对油气、电力、城市水电气等网络型垄断行业,应当按照政企分开、主辅分离、网运分开、放开竞争性业务的顺序进行改革。在网运分开后,国家应对网络型企业单独定价、单独监管,确保其获得收益合理,并向第三方无歧视开放。

第五,以问题为导向制定一揽子改革方案。当前突出的供求关系矛盾,表现在交易环节,原因则在供给侧的产业链上。建议由无利益相关性的机构,在全产业链利益最大化的原则下制定系统性改革方案。

结束语

烦苛管制必然导致停滞与贫困,简约治理则带来繁荣与富裕。供给约束很大程度上来源于不正当的行政干预,这些由政府行为制造的问题,也只有政府采取措施才能根本解决。

本文载于《宏观经济管理》2016年第6期

【作者:范必 (编辑:lvqiang)
关键字: 供给 范必
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